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【摘要】中共中央、国务院在《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》中提出，鼓励盘活存量建设用地，充分运用市场机制盘活存量土地和低效用地。国务院印发的《全国国土规划纲要（2016-2030）》指出，“有序推进城镇低效用地再开发和低丘缓坡地开发利用，推进建设用地多功能开发、地上地下立体综合开发利用，促进空置楼宇、厂房等存量资源再利用”。近日，国务院办公厅颁布施行《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》（国办发〔2022〕19号），为贯彻落实该意见，辽宁省人民政府办公厅印发了《辽宁省推进重点领域盘活存量资产扩大有效投资实施方案》（辽政办发〔2022〕37号）。上述文件为有效盘活存量资产特别是闲置低效用地提供了指导意见及决策依据。由于受法律、政策和财力的限制，盘活既有的闲置低效土地资源已成为扩大土地储备与保障的重要路径。自贸区作为全国改革开放的试验田，工业用地占比高，新增建设用地指标有限，同时，土地总体开发强度不高，相当部分用地没有达到控规目标，尤其以低效工业用地为主。有鉴于此，积极推进盘活“僵尸企业”闲置低效工业用地，探索适应自贸区需要的盘活模式，既是落实中央政策的要求，也是进一步优化土地资源配置、提高土地利用率、完善土地要素市场化配置，为自贸区经济高质量发展提供坚实基础的需要。
一、“僵尸企业”及闲置低效工业用地的界定
（一）关于“僵尸企业”的界定
当前，无论是学术界还是政府部门关于“僵尸企业”的界定尚未达成共识。学术界主要从财务指标（资产负债率、欠息欠税等）、实际运营现状指标（停产停业持续时间）两个维度研究，将达到一定财务数据或停产停业达到一定时间的企业列入僵尸企业。国家和地方各级政府对“僵尸企业”的界定也存在差异。2015年12月9日召开的国务院常务会议，将连续亏损三年及以上，且不符合国家能耗、环保、质量、安全等标准和结构调整方向的企业界定为“僵尸企业”。2016年，国家工商总局、税务总局《关于清理长期停业未经营企业工作有关问题的通知》（工商企监字〔2016〕97号）对“僵尸企业”给出了税务上的定义，即连续两个年度未依法报送年度报告且未进行纳税申报的企业。其他省市及地方政府也分别制定了不同的标准，从关注点可归纳为税收指标、资产负债率、停产停业指标、欠薪欠息欠费指标、政府补贴或银行融资指标等等。
从盘活闲置低效土地角度出发，“僵尸企业”的界定标准不宜过严，可从以下三个指标考察：一是资产负债率的指标。如资产负债率超过一定比例（50%），就可认定为“僵尸企业”。二是事实状态指标。如企业事实上已处于停产或半停产状态，或者已被吊销营业执照，则可确认其为“僵尸企业”。三是年度指标，受国内外市场环境影响，企业经营出现短期困难，在所难免，不能以某一年度作为评价指标，建议以连续两年作为考察期限，但被吊销执照或停产已达一年及以上的无须再参照该年度指标。
（二）关于“僵尸企业”闲置低效用地的界定
闲置低效用地包含“闲置用地”和“低效用地”两个范畴。相对于“僵尸企业”而言，两种情况均有可能存在。
关于“闲置用地”的界定，现行法律法规对此规定较为明确。根据《土地管理法》第三十八条、《闲置土地处置办法》第二条规定，具有下列情形之一的，可以认定为闲置土地：1.土地使用权人超过土地出让合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地；2.已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一，并且中止开发建设满一年的国有建设用地；3.已动工开发但已投资额占总投资额不足百分之二十五，并且中止开发建设满一年的国有建设用地。各地区往往还参照《房地产管理法》第三十九条关于房地产转让的限制进行补充界定。
关于低效用地，原国土资源部在《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》中界定为：城镇低效用地，是指经第二次全国土地调查已确定为建设用地中的布局散乱、利用粗放、用途不合理、建筑危旧的城镇存量建设用地。结合部分省市关于低效用地出台了相关界定标准，我们认为，认定低效用地可从以下几个视角进行规定：1.列入“淘汰类”或者“关停并转”范围内企业使用的土地；2.效率指标，根据土地综合产出效率进行界定；3.投产指标，以出让合同约定的达产日为基准日，将超过一定期限仍未投产的列为低效土地；4.开发面积及投资额指标，将开发面积超过总面积三分之一或投资超过总额的25％，但未按照合同约定完成全部开发建设的，列入低效用地；5.建筑系数、容积率指标，将建筑系数、容积率未达到合同约定标准的，列入低效用地；6.现状指标，将已竣工投产，但一定年限内企业一直处于（半）停工停产的工业用地，以及已进入司法处置并且企业已停工停产的工业用地列入低效用地。
二、盘活“僵尸企业”闲置低效工业用地存在问题
在目前法律法规框架下，我们认为盘活“僵尸企业”闲置低效工业用地存在如下问题：
1.缺乏统一认定标准。“僵尸企业”成因复杂，涉及面较多，界定和处置僵尸企业低效用地尤为困难。由于国家层面对低效用地缺乏统一标准，自贸区开展盘活僵尸企业闲置低效工业用地，首要任务须明确“僵尸企业”闲置低效工业用地具体认定标准。
2.缺乏法律法规支撑。原有工业企业多以协议方式拿地，其使用权应受法律保护，如对低效工业用地收储时强收强卖则缺少法律依据。对企业而言，虽为僵尸企业难以维系，但是土地使用权年期尚未到期，仍是企业无形资产，单方通过行政手段强制处理存在法律上的障碍。
3.收购面临问题多。低效用地再开发一般都通过先收储再开发，但土地使用权人由于对未来价值认知高，一般不愿以工业用地价格被收购，要求分享使用期间产生的土地增值收益，如难以满足其需要会引起抵制；需零星收购盘活的土地，由于面积小或不成块，发展空间有限，对后继企业吸引力不大，难以形成集聚效应。
4.缺少规划综合手段。“僵尸企业”闲置低效工业用地再开发，多以“点”上的单个企业为主，无法将闲置、低效利用、缺乏规划、小规模、需二次开发的土地整合发挥更大效用。从目前调研情况来看，各闲置低效用地独立分布于各个区域，无法对低效工业用地的空间与体量整体判别，难以形成总体性规划引导及功能完善。
5.各部门协调机制未建立。僵尸企业闲置低效用地处置涉及部门多，在现有体制下，涉及自然资源、国资、发改、规划、财政、税务等多部门管理，单凭一个部门难以统筹全局。同时，相关政策法规繁多，尚未形成统一的政策导向，如各部门间无法确立工作协调机制，则用地处置面临政策和程序的诸多障碍，难以突破。
6.用地单位积极性不高。在实地走访调查部分企业时发现，“僵尸企业”一般都存在资金缺口大，资产变现难，债务负担重等诸多问题。如以政府为主导收购用地则处置“僵尸企业”手段单一。由于土地未到期，僵尸企业为化解自身资金、债务等问题，多对土地予以高估，按正常收购价格企业难以接受。
三、盘活“僵尸企业”闲置低效工业用地的对策及保障措施
近年来，各地在低效工业用地再开发的政策措施方面进行了不少积极探索。如广东省的协议收回、增资扩产与合同管理，浙江省的限价收购、审定分割和分宗登记，厦门市的自行整改、分割转让与协议收回等等。但实践证明，各地探索面临的问题与矛盾错综复杂，需要因地制宜，结合自贸区实际探讨盘活“僵尸企业”闲置低效工业用地的对策及保障措施如下：
（一）具体对策
1.科学制定认定标准，强化行政监管措施。要统筹考虑区域、产业、发展水平等差异化因素，本着界线清、可操作原则，明确僵尸企业闲置低效用地的认定标准、程序及再开发利用的具体措施。被认定为闲置低效用地的企业，不得享受各种涉企优惠政策。进一步强化土地出让合同和投资协议履约行政监管，对投资强度、建筑强度、产出效益达不到的企业，及时下发整改通知，督促企业按照约定开发建设，限期整改。
2.强化规划引领，鼓励集中成片开发。加强自贸区土地利用宏观调控，编制科学的自贸区土地利用规划，对产业集聚土地开发、投入和产出水平进行调控。鼓励市场主体收购相邻多宗低效利用地块，对低效地块周边的边角地、夹心地、插花地等难以独立开发的零星土地，可进行统一规划、整体改造开发，涉及新增用地计划指标的，给予专项保障。
3.加强分类指导，逐步分项落实。对自贸区盘活僵尸企业闲置低效工业用地进行分类指导，具体可分成三类分项组织实施：一类是处于建设期、培育期，产能未完全释放的企业，通过加大潜力企业培育力度，指导潜力企业加快产能释放；二类是处于技术改造提升期的企业，通过加大技术改造和扶持力度，增加企业效益；三类是有转租、出让意向或集中淘汰低效产能的企业，鼓励企业通过转租或出让、二次招商等方式，引进新企业，招商新项目。
4.鼓励企业转型升级和增资技改。鼓励企业大力发展技术创新、工艺改进，“零土地”技改，通过加层、改扩建扩大产能，提高建筑密度和建筑容积率，提高单位土地投入产出水平。在政策上，可出台一些优惠政策，鼓励仓储用地“灵活变身”。对片区内已批复的工业仓储项目，满足一定条件的可申请土地用途和建筑物使用功能的变更，允许变更为除住宅、公寓以及SOHO办公以外的其他第三产业功能。使用功能变更的土地，经备案后可在一定期限内免除土地年租金；建筑改造增加其他建筑物的，备案后可免收增容地价。
5.鼓励土地混合利用和建筑复合使用。打破现行的一宗地只有一种用地性质的城市用地管理模式，创新“混合用地”模式，以建筑功能使用需求为主体进行综合性用地管理。将粗放经营或不符合产业规划的低效企业迁出，腾出土地资源，为新业态落地提供空间保障。
6.因势利导，形成多种开发模式。在再开发实施主体上，可结合实际，积极探索政府收储改造、原国有土地使用权人自行改造、自行开发、新引入市场主体改造开发、政府与社会力量联合开发、社会多方合作开发等多元化模式。在具体举措上，鼓励有实力的企业对“僵尸企业”或闲置用地单位实施兼并重组，支持产能过剩僵尸企业适用“退二进三”用地政策，盘活存量建设用地。同时，政府可通过改变土地用途规划，改工业用地为商业、服务用地，借鉴深圳《关于规范已出让未建设用地用途变更和容积率调整的处置办法》中变更土地用途后的相应措施。
7.存量优化，利益引导和政策保障相结合。存量优化是土地利用的主要方式。在遵守既有政策的基础上，研究制定符合当地发展的用地规划、用途管制、分割转让、退出机制、协议置换等再开发政策，重点对符合条件的用地再开发进行扶持，也包括“僵尸企业”资产重组、闲置厂房出租、股权转让等扶持政策。增加综合用地类型，适度放宽再开发土地政策，对已竣工投入使用的企业，因投资强度、建筑密度、容积率等没有达到约定或规定标准，鼓励对现有工业用地追加投资、转型改造，合理利用地上地下空间；鼓励企业采取租用闲置厂房或者土地，作为新引进企业的生产或经营场所。对文体教育、公共事业或管委会认定符合或国家鼓励产业的，可采取《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》（国土资规[2015]5号）中的“过渡期政策”，不再增收土地出让金。
8.调整容积率，形成低效企业退出倒逼机制。依据住建部《建设用地容积率管理办法》第七条第三项规定依法更改容积率。对于不符合容积率者，可依据《城乡规划法》第六十四条规定予以行政处罚。但变更容积率会对原国有土地使用权人的利益造成影响，应当符合比例原则和正当程序原则，依法依规进行。通过调整容积率，最大限度形成低效企业退出倒逼机制，从而加快企业转型升级及自主退出。
9.完善供地方式，实行弹性供应制度。鼓励“租让结合、先租后让、长期租赁”的供应方式，实行差别化土地出让政策。一是出让年限根据不同地类及产业项目在20-50年之间，根据实际需要而非最高年限出让土地使用权，到期后视企业发展情况决定是否续期；二是缩短土地出让年限，为产业升级或结构调整、新兴产业进入留下发展空间的同时，缓解企业一次性缴纳多年租金的压力；三是制定差别化的土地租赁价格，对于符合自贸区功能定位、产业发展导向、土地利用较高的项目，如国际贸易、金融服务、先进装备制造等项目，适当降低供地价格；对于土地利用率较低的项目则可提高供地价格，租赁期间租金按照市场变化进行调整。
10.建立长效机制，实行土地全要素全生命周期管理。从土地出让环节、项目开竣工、投产到土地使用权转让或退出的全过程实施全生命周期管理。在供地环节，建立符合自贸区功能定位和产业规划、符合土地用途和节约集约要求的产业用地准入标准。在供地后，定期对已供土地进行开发利用评价和效益考核，综合评价土地利用状况、投入产出效益、管理效益等，考察企业是否达到合同约定的开发条件，通过调高租金、到期不再续租等手段，引导一些达不到要求的企业转移出去。
（二）创新性对策
1.创新土地金融模式，化解资金紧缺问题。可借鉴新加坡、中国香港等国家和地区的土地金融政策，大胆探索土地证券化、资本化，加快发展自贸区土地的资本化运作与管理模式，形成与国际惯例相衔接的土地金融模式。
首先，加快推进土地证券化运用。可利用先行先试的政策优势，在我国没有设立不动产专业银行的情况下，联合金融机构共同设计专业化、可操作的土地证券流通方式，推动自贸区土地证券化，为我国土地管理制度建设积累经验。
其次，尝试建立“土地投资基金”。从以下三方面着手构建土地投资基金：一是，通过政府拨款或提取一定比例的土地出让收益等方式设立公益性土地投资基金，或鼓励信托投资公司等其他公司设立经营性的土地基金；二是，成立专业的土地资产管理公司作为土地基金的管理主体，负责土地资产的投资和管理，可通过基金运作进行土地储备、出让和出租获取土地收益，以加快自贸区土地整理、土地收购储备或公共基础设施建设进度；三是，同步制定土地基金运作的技术规范和政策规定，对土地基金的来源、归集方式、托管方式、管理制度、使用方向及投资规则等进行规定，规范土地投资基金的经营管理。
2.创新国有企业自身及参与低效用地盘活开发路径
其一，可依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》《土地储备管理办法》之规定，对符合公共利益需要的，予以征收或收储。
其二，如国有企业自有低效用地不符合公共利益需要，且暂无力开发的情况下，可借鉴广东“三旧”改造经验，国有企业与政府协商，自己或与他人合作（引入社会资金）对土地进行再开发。
其三，可借鉴福州市土地收储的操作经验，国有企业委托政府通过招标或拍卖的方式将自有低效用地进行有偿出让，并约定收益分成；或者在获得政府批准的前提下，对自有低效用地自主或者合作土地一级开发，开发完毕后再补办手续、补缴地价款，并进入土地二级市场转让。
另外，为盘活“僵尸企业”闲置低效工业用地，政府可指定国有企业通过市场化运作整体租赁闲置低效用地，协议约定租金收益分配方式及双方责权利；然后通过政府招商嫁接有需求企业，“腾笼换鸟”逼出土地“含金量”。
3.建立府院联动机制，加快司法处置用地。建立“僵尸企业”处置日常工作联动机制，建立健全法院、市场监管、税务、社会保障、金融监管、国资等部门参加的常态化府院联动机制。通过破产或强制清算，实现僵尸企业恢复经营活力或退出市场，进而盘活企业闲置低效用地。建议法院建立“僵尸企业”案件快速审结机制，提高审判效率，政府部门为“僵尸企业”工商、税务注销设置绿色通道；对已纳入司法处置的工业用地，政府指定相关部门在拍卖前预先联络，掌握拍卖底价及流程，有必要时可授权土地管理部门行使政府优先购买权收购工业用地，纳入政府存量工业用地储备。
（三）完善保障措施
1.加强组织领导。以自贸区管委会为主导，设立多部门参与的联合工作协调小组，明确各自职责，形成工作合力。自然资源部门会同相关部门，积极做好产业布局和结构调整、国土空间规划的编制和实施、资金筹措与运用、民主协商与社会监督等，落实好低效用地再开发各项政策；住建部门负责审查认定建设项目开发进度情况；规划部门负责审查认定建设项目用地性质、建筑密度、容积率等规划条件；税务部门负责企业税收征缴情况；环保、安监、市场监管等部门共同做好职责范围内的工作。同时，建立联席会议制度，定期召开由管委会、法院、金融机构等部门参与的“僵尸企业”闲置低效工业用地盘活联席会议，对僵尸企业闲置低效工业用地盘活中遇到的问题及时研讨，互享信息资源。
2.建立社会各方共同参与机制。闲置低效用地盘活虽以政府为主导，但也应充分调动土地使用人及相关权益人的积极性，吸引社会各方广泛参与。要建立健全激励约束机制，鼓励社会资金参与和土地使用权人的自主开发改造相结合。可借鉴上海做法，允许原土地权利人以单一主体或联合开发体形式，采取存量补地价方式自行开发，并规定被收储后公开出让的工业用地，原土地权利人可分享一定比例的增值收益。
3.建立低效用地自动预警系统。开展低效工业用地普查，建立低效工业用地数据库，将列入范围的低效用地标注在遥感影像图、地籍图和土地利用总体规划图上，协调住建、发改、税务等部门，实现用地、用电、用水、用能以及投入产出、税收和企业诚信等相关信息的实时录入与共享，实现低效工业用地状况动态监测监管。
4.加强宣传引导。密切跟踪政策实施进展情况，强化风险评估，做好政策解读，加强舆论引导，回应社会关切，营造有利于闲置低效工业用地盘活的良好氛围。同时，充分发挥典型案例的引导作用，达到处置一宗、带动一批、震慑一片的效果。
盘活“僵尸企业”闲置低效工业，除了通过土地用途转换、空间重构、用地结构变化、并购重组和效益提升等路径外，要结合项目宗地实际，灵活采取“一企一策”“一地一策”，才能因“地”制宜推进这一工作的有序开展，从而激发各类市场主体创新活力，提高全要素生产率，从而构建自贸区“僵尸企业闲置低效工业土地的新模式，为加快实现经济高质量发展奠定坚实的基础。