来源：恽爽 清华同衡规划播报微信公众号
导读
2022年7月12日，北京城市更新联盟在首钢举办首届北京城市更新论坛。清华同衡恽爽副院长作为北京城市规划学会城市更新与规划实施学术委员会主任委员，在下午的“商业运营、活力焕新”分论坛作题为《运营前置推进城市更新规划实施》的主旨演讲。恽爽认为：在“高质量发展”的整体要求下，城市更新正在从单纯物质空间改善向综合品质提升积极转变，新一轮的城市有机更新，不能只是单纯的空间环境的改造提升，还得注入“内容”并长久保持活力，以契合人们追求美好生活的愿景。为了探索有限更新资源精准投放，吸引多元市场主体积极参与，城市更新需要鼓励运营主体提前介入，策划功能业态组成，引导规划方案设计，并关注建设实施全过程，为后续运营和持续焕发活力创造可能性，从“面向开发”转为“面向运营”。
01“高质量发展”语境下的城市更新
随着2020年我国城市化水平突破60%，中国城市发展进入新的历史阶段。继2015年中央城市工作会议提出“框定总量、限定容量、盘活存量、做优增量、提高质量”的城市发展新要求后，以北京、上海、深圳为代表的一线城市，在新一轮的总体规划中，也先后明确了“减量发展”的总体思路。由此，中国城市建设开始全面进入存量更新时代。
以党的十九届五中全会明确提出“实施城市更新行动”为标志，城市更新已经成为我国下阶段城镇化过程中解决城市发展问题，制定、实施相应政策措施和行动计划，走内涵集约式高质量发展道路的重要抓手。
从更新目标来看，“高质量发展”要求城市更新超越单纯的物质空间改善，实现城市综合品质的提升，涵盖从基础设施完善、产业转型升级、经济可持续增长到社会包容和公平正义、文化认同和传承创新、人居环境改善和公共服务提升等多维愿景。
从资源条件来看，相对于增量发展阶段，存量更新阶段资源总量更加有限、资源条件也更加复杂，需要一方面拓展对资源内涵的认知，扩大更新资源涵盖范畴，一方面提升资源精细化配置能力，提高有限资源的利用效率。
从参与主体来看，由于更新目标和现状条件日趋复杂，新语境下的城市更新面临更加复杂的多元场景，需要精准解决痛点问题，吸引市场资本和民间资本的共同参与，在政府财政投入有限的条件下下，激发市场主体和个人主体的参与动力，实现更新项目的长效运维。
由此可见，新形势下的城市更新规划，核心是推动城市治理思维的变革：从单向的城市管理转向多维的社会治理。更新规划需要直面实施过程中的真实需求和现实困境，通过政策机制创新、理念方法拓展和工具手段研发，为主体利益博弈、资源精细化供给、人居品质提升等提供切实可行的路径。
02目前我国城市更新规划实施的现实困境
随着中央提出“实施城市更新行动”的总体要求，以北、上、深等一线城市为代表，各地在制度建设、理念方法、落地实施等不同层面进行了诸多有益实践和大胆尝试，如上海、深圳等地在城市更新制度设计等顶层治理结构层面的创新实践；北京在《北京市城市更新行动计划（2021-2025年）》中对利益主体参与模式的明确规定等。但对于我国多数地区来说，由于在城市发展阶段和治理理念上存在的客观差距，各地的城市更新规划在具体实施阶段仍面临一些普遍的困境。
2.1 需求偏差
以北上深为代表的一线城市正经历后工业时代的需求转型，人民群众已经从基础物质需求逐步过渡到服务品质需求。但由于缺乏精准判读，目前仍有相当数量的城市更新项目集中在上下水改造、房屋渗漏维修等基础类设施内容，而对于居民真正需求的加装电梯、增加停车位、补充服务设施、提供休闲场地、美化社区环境等提升类内容，往往鲜有尝试。由于前期对核心诉求的误判，往往也导致更新后续满意度不高；各阶段工作反复，进展缓慢；以及居民不爱惜改造成果等一系列问题。造成政府在投资不小的情况下，公信度并未提升，甚至在局部地区有所下降的不利局面。
2.3 参与不够
从“以人为本”的核心要求出发，一次性投入的工程改造仅仅是城市更新项目的开始，在后续项目运行中持续跟进使用需求并不断优化调整才是影响居民满意度的关键。但长期运维需要人力物力的持续投入，对于多数民生改善类项目，仅靠物业费、会员费、停车费等难以平衡，更遑论费用收取往往还会面临种种困难。因此，如何拓宽营收渠道，持续提供高品质公共服务，提升居民满意度和缴费意愿，实现城市更新项目的长效良性运行，在项目初期的规划设计中就需要统筹考虑。
03运营前置构建城市更新良性闭环
面对规划实施中面临的现实困境，传统城市管理思维难以为继。新形势下的城市更新需要兼顾社会需求、市场规律和公共政策，将城市作为可生长的“有机体”，化管理为治理，重新认知城市更新中“资源内涵”、“角色定位”和“运作模式”，通过“城市运营”实现综合品质提升。一方面从广义存量资源角度出发，拓展城市更新资源涵盖范畴，精准配置有限空间资源，实现城市资产的有效整合和增值；一方面重新定位政府、企业和公众角色，激发城市更新主体的参与动力。从而突破传统“蓝图式”以空间设计为核心的规划思维，构建全新“过程式”以人的需求为核心的服务链条。通过运营前置构建城市更新良性闭环，鼓励运营主体提前介入规划，紧扣现实需求策划功能业态组成，精准投放有限更新资源，引导后续方案设计，关注规划建设实施全过程，对广义城市资源进行优化重组和精细化配置，为后续运营和持续焕发活力创造可能性，实现综合性城市更新目标。
04运营前置推动城市更新规划实施
传统的项目运营往往是集中在规划实施后期介入，由于受主体更换及时间效应叠加等因素的影响，运营后置往往导致项目实施很难有效承接规划的最初定位与发展愿景，使得城市更新项目丧失了可持续发展的动力。而运营前置可以充分发挥市场主体的主观能动性，提前对接后续运维和真实使用需求，充分挖掘资源潜力，把握市场发展趋势，从而引导后续功能业态策划和空间布局设计，保证有限的空间资源能够得到精准配置，实现综合品质提升和长效运行维护的总体目标。
4.1 运营前置，精准回应人本需求，保证项目实施成效
通过鼓励运营团队提前介入规划设计工作，特别是参与前期的项目策划和功能定位阶段，规划技术人员能够提前对接项目主体和使用者的真实需求，避免自上而下的精英规划可能造成的需求偏差。在“以人为本”的总体要求下，通过社会调查、市场研判和公众参与，对地区人群特征、消费趋势进行深入分析，从而精准定位项目的功能、空间、品质需求，同时也为后续持续运行设计可行路径。
民生改善类更新
本次北京城市更新“最佳实践”奖获奖项目之一——“海淀区一刻钟便民生活圈在学院路地区的更新实践项目”由清华同衡担任设计单位，是典型的复杂主体更新项目，改造前长期处于“四不管”的状态。同时，学院路是高知人群积聚的片区，功能需求具有特殊性。为了提升整个项目的可行性，规划前期引入专业团队，深入分析高知人群需求特征和地区公共服务设施现状，提前编制《街区更新战略规划》手册，并整合年度行动计划形成项目库，前置考虑实施计划。同时，项目创新“政府+单位+社会+居民”四方共建模式，提前充分对接各相关主体的诉求和意愿，从而在精准定位大院需要提供的服务功能的同时，同步落实现有空间条件如何承载功能需求，有限政府投资如何支撑长效运行，市场运营主体如何实现资金平衡等一系列项目实施和后续运行中需要解决的关键问题。正是通过运营前置，在项目策划和规划设计阶段同步解决了一系列实施问题，石油大院更新项目实施后获得了各方的一致认可，切实提升了生活品质，促进大院邻里关系的重塑。
4.2 运营前置，充分挖掘资源潜力，重塑地区价值活力
通过运营团队提前参与，拓展规划技术人员对广义存量资源的认知，一方面深入挖掘地区自然本底、建筑设施和历史人文等各类资源的价值潜力，一方面结合对未来市场发展变化可能趋势的客观分析研判，为确定契合地区特征的更新功能业态和实施路径奠定基础。这其中，以历史文化类和商业服务类更新项目最为典型。
历史文化类更新
2021联合国教科文组织（UNESCO）亚太遗产奖之设计创新奖获奖项目——“文里·松阳”是北京同衡思成公司以设计施工总承包加运营的方式（EPC+O）完成的项目。项目基地本身具有独特的历史人文底蕴，文庙、城隍庙是松阳人公共活动和精神寄托的中心。为了最大化利用这一独特的更新资源，项目改变了先设计，再施工，最后招商运营的传统路径，首先进行运营咨询，再匹配规划设计，通过运营团队先行介入，前置产业招商和主营业务招商环节，保证后期进入的功能业态完全契合项目地段独有的环境和历史文化特征。而入驻主体明确也保证后续规划设计方案和工程施工能够真实体现使用需求，避免反复。通过运营咨询前置，深入挖掘了项目最核心的历史文化资源，对场地遗存的不同历史时期建造的各色建筑进行细致评估和分级保护，并同步结合招商，明确了这些历史建筑未来所能够注入的活力功能，并由此进一步明确了后续对建筑空间和公共空间的设计要求，以及对场地历史文化特征的回应方式。文里项目最终既保留了传统历史空间，也塑造了新的生活，不同时空的物质遗存与场所记忆在这个新的公共空间中得以交融共生，成为了松阳市民节假日休闲娱乐、集散活动的重要场所。
商业服务类更新
在商业服务类更新项目中，激发在地活力，促进地区价值再生始终是项目面临的核心问题。西单更新场项目在建设量大幅缩减的压力下，通过运营团队全程深度参与，实现了地区业态、活力的焕新升级。为了响应北京市减量发展的总体要求，西单更新场整体建设量极为有限，为了精细利用这些宝贵的空间资源，更新场采用了单一运营团队全程持续跟进的模式，前期对目标人群进行精准画像，明确西单地区在潮流商业、文化艺术体验、青年时尚消费等方面所具有的核心地位，按照消费客群定位对所有店铺进行定向招商，并匹配入驻商户客群特征和品味需求进行整体风格打造，从店铺类型搭配、到助推和调整业态、乃至引导环境空间设计，运营团队一以贯之，始终贯彻项目最初确定的整体定位和更新目标，最终西单更新场项目精准契合了当代潮流业态的空间需求和时尚青年的品质要求，成功激活了整个西单地区的公共活力。
4.3 运营前置，激发主体参与动力，实现规划持续运维
从治理思维出发，城市更新必须突破“设计实施”的传统空间规划视角，从全流程项目运营的角度建立完整更新逻辑，传统空间规划仅仅是作为其中重要一环，起到推动项目整体进程的作用。从这个角度出发，更新规划不能就空间论空间，空间设计只是手段，更重要的是通过空间更新，提升城市空间，特别是公共空间使用感受，向居民和市场主体展示美好的发展愿景，并进一步通过完善、可持续的运营组织架构和公平、能落实的利益分配机制，两者共同作用激发市场主体和社区居民的参与动力。这样，才能在政府资金有限投入的前提下，通过运营前置，精准改善居民、主体最关注的核心空间问题，以少量财政资金激活社会资本潜力，实现多元主体共同参与区域治理，构建以政府小投入撬动企业大投资的城市更新良性循环。
05结 语
在“高质量发展”语境下，面对日趋复杂的城市更新问题，规划需要转变传统空间规划思维，建立全流程项目运营逻辑，在整合各方利益诉求，促进资源精细化分异化供给的基础上，推动相关利益主体主动参与和长期维护，将规划实施作为深化基层社会治理的重要手段，而非单纯的空间整治技术工具。这其中，政府应关注各类存量资源协调，加大政策支持力度，吸引社会专业企业参与运营，以长期运营收入平衡改造投入，鼓励现有资源所有者、居民共同参与微改造。简而言之，城市更新将从“面向开发”转为“面向运营”。